Павло Гай-Нижник

Конституційний процес в Україні за Центральної Ради:
від автономії до державності
(червень 1917 – січень 1918 рр.)

Опубліковано: Гай-Нижник П. Конституційний процес в Україні за Центральної Ради: від автономії до державності (червень 1917 – січень 1918 рр.) // Київська старовина. – 2011. – №6 (402). – С.42–60.

Завантажити файл

Термін “конституція” походить від латинського слова “constitutio” – устрій. Конституція закріплює суспільний і державний устрій, порядок утворення, принципи організації і діяльності державних органів, виборчу систему, основні права, свободи і обов'язки громадян тощо.

Конституція є основним законом життя держави. З нею пов’язане поняття конституціоналізму як політичної системи, що спирається на конституційні методи правління. Ідеї і принципи конституціоналізму фіксуються у конституціях та інших конституційних актах, які займають провідне місце у системі інших правових актів держави.

За зорі української державності початку ХХ ст., коли тривав складний процес закладання основ національного державотворення й зародження Української Народної Республіки у 1917 р., а також юридичного та фактичного становлення УНР у 1918 р., функції конституційних актів в Україні виконували акти, видані Центральною Ради, які, проте, не мали у своїй назві слова “конституція”. Відтак перші конституційні акти Центральної Ради побачили світ у різні періоди та у кількох відмінних між собою за назвою (як, власне, й змістовно, так і структурно та юридично-статусно) документах – чотирьох Універсалах, “Статуті Вищого Управління Україною”, “Статуті про державний устрій, права і вільності УНР”. 18 січня 1918 p. Центральна Рада ухвалила також довгоочікуваний земельний закон (Тимчасовий Земельний закон УНР), що являв собою своєрідну земельну конституцію УНР¹. Зазначимо також на існуванні так і не ухваленого Центральною Радою, але опублікованого в грудні 1917 р. “Проекта Конституції Української Народної Республіки”, що згодом (в квітні 1918 р.) ліг в основу “Статуту про державний устрій, права і вільності УНР”, який, в свою чергу, й став де-юре Конституцією незалежної УНР, проте так і не був втілений у життя через її повалення того ж дня (28 квітня 1918 р.) внаслідок державного перевороту.

Додам також й те, що Директорія УНР не зберегла практику оголошення Універсалів (замість Універсалів почали видавати декларації). Винятком хіба що є Універсал Трудового Конгресу ”До українського народу”, який мав конституційні ознаки й у якому було викладено основні тези форми та поділу влади в Україні. Не було відновлено чинність й Конституції 29 квітня 1918 р. Водночас свого роду Конституцією другої УНР став Закон “Про форму влади на Україні”, прийнятий 28 січня 1919 р. на останньому засіданні Трудового Конгресу², а згодом у 1920 р С.Баран підготував приватний проект Конституції під назвою “Основний Держаний Закон “Про устрій Української Держави”, який хоч і не був схвалений підготовчою комісією, але саме на основі цього проекту був розроблений і ухвалений урядовий проект Конституції УНР – “Основного державного закону УНР” (вироблений на основі пропозицій С.Барана та Української Національної Ради. Існував також проект Конституції О.Ейхельмана. 8 листопада уряд УНР ухвалив закони “Про тимчасове Верховне управління та порядок законодавства в Українській Народній Республіці” і “Про Державну Народну Раду УНР”³.

У березні 1917 р. з ініціативи Товариства Українських Поступовців (ТУП) на зборах представників українських організацій і угруповань було обрано ініціативну групу, яка стала основою Української Центральної Ради (УЦР), яку було засновано 4 березня. Головою УЦР заочно обрано М. Грушевського, якого тимчасово заступав В. Науменко. 22 березня 1917 р. УЦР видала першу відозву “До українського народу”, в якій урочисто й оптимістично виголосила: “Впав царський уряд, а Тимчасовий оголосив, що незабаром скличе Установчі Збори на основі загального, рівного, прямого виборчого права. Звідти уперше на весь світ пролунає у всій силі справжній голос Твій, справжня воля Твоя. До того ж часу ми закликаємо спокійно, але рішуче домагатися від нового уряду всіх прав, які Тобі природно належать і які Ти повинен мати, Великий Народе, сам хазяїн на Українській Землі”⁴. Центральна Рада закликала народ вимагати відновлення права на рідну мову по всіх школах, судах, урядових інституціях, а також у церкві, земствах та всіх неурядових закладах. Закликаючи усі верстви українського суспільства дотримувати спокій, Центральна Рада наставляє народ вибирати своїх (українських) людей “на всі місця”, організовуватися, вперто братися до роботи, до гуртування в політичні товариства, культурні, економічні спілки та до складання грошей на Національний фонд.

Коли ж 27 березня 1917 р. керування Центральною Радою перебрав М. Грушевський, вона стала дійсним дійовим центром українського національного руху. У квітні на Першому Всеукраїнському військовому з’їзді та після ж скликання в травні 1917 р. Українського Національного Конгресу УЦР була визнана єдиним представницьким органом української революційної демократії й фактично перетворилася на своєрідний парламент, складений з 150 чоловік, обраних від українських політичних партій, професійних і культурних організацій та делегатів від губерній. З 15 червня 1917 р. УЦР поповнилася 133 представниками Ради Селянських Депутатів, обраних на І Всеукраїнському Селянському З'їзді, а з 23 червня – ще 130 членами, делеґованими ІІ Військовим З'їздом.

Так український національно-культурницький рух в Росії досить швидко почав набувати ще й соціально-політичних та революційних ознак. Водночас до червня 1917 р. Центральна Рада пройшла трасформацію від морального та публічно-правового представництва українства на власній землі до політично-законодавчого органу влади в Україні. Реалії життя спонукали її розширити платформу своєї діяльності. Наприкінці травня Центральна Рада вислала до Петрограду делегацію на чолі з В. Винниченком, М. Ковалевським. Делегація домагалася українізації війська, адміністрації, шкільництва, а також щоб Тимчасовий уряд Росії висловив своє принципове ставлення до можливості надання автономії України. Втім, петроградська влада не бажала йти на зустріч навіть зрозумілим й логічним вимогам українців у сфері відродження національної культури та освіти, що призвело до радикалізації дій УЦР.

Відтак Центральна Рада остаточно схилилася до кроку перебрання на себе функції національного парламенту, тобто законодавчого органу, а вiдтак виникла необхідність створення й виконавчого органу, яким став Генеральний секретаріат, що мав перебрати на себе всі колишні виконавчі функції як самої Центральної Ради, так і її Комітету. 10 червня 1917 р. світ побачив “Універсал Української Центральної Ради до українського народу, на Україні й по за Україною сущого”, що згодом почали називати Першим Універсалом. Автором Універсалу був відомий письменник та один з лідерів Української соціал-демократичної робітничої партії В.Винниченко. Прилюдно його вперше було оголошено на ІІ Всеукраїнському Військовому з’їзді.

Своїм Універсалом Центральна Рада фактично ультимативно й однобічно проголосила автономію України, проте не лише із певними застереження щодо юридичних обмежень її автономного статусу, але й із можливими подальшими перспективами: “Хай буде Україна вільною. Не одділяючись від всієї Росії, не розриваючи з державою російською, хай народ український на своїй землі має право сам порядкувати своїм життям. Хай порядок і лад на Вкраїні дають вибрані вселюдним, рівним, прямим і тайним голосуванням Всенародні українські збори (Сойм). Всі закони, що повинні дати той лад тут у нас, на Вкраїні, мають право видавати тільки наші Українські збори. Ті ж закони, що мають лад давати по всій російській державі, повинні видаватися у Всеросійськім парламенті”⁵.

В Універсалі Центральна Рада позиціонує себе представником трудового українського народу, а джерелом влади в Україні – український народ. Крім того управління в Україні мали здійснювати невдовзі обрані Всенародні українські збори – Сойм. І саме ці збори мали б видавати усі закони, “що повинні дати той лад тут у нас, на Вкраїні”, а “ті ж закони, що мають лад давати по всій російській державі, повинні видаватися у Всеросійськім парламенті”⁶. Все це складало неабияку загрозу для ідеї хоч і демократичної, проте неподільної Росії. Думаю подібне цілком усвідомлювалося провідниками Центральної Ради і саме тому, гадаю, оголошення Універсалу не дарма було здійснено на з’їзді вояків-українців.

Так само не просто так до Універсалу було включено й перелік “домагань” Центральної Ради до російського Тимчасового уряду, відхиливши які “Тимчасове російське правительство… одіпхнуло простягнену руку українського народу”⁷. Серед цих домагань основними були: видання Тимчасовим урядом прилюдного акту щодо прийняття права українського народу на автономію; запровадження при центральному російському уряді окремого комісара з українських справ; щоб уся місцева (крайова) влада в Україні була зосереджена в руках одного представника від центрального російського уряду – комісара в Україні, й, що не менш важливо, обраного самими українцями; щоб певна частина коштів, які збиралися до центральної скабниці Росії з українських земель (“з нашого народу”), поверталася в розпорядження його представників (очевидно – Центральній Раді) “на національно-культурні потреби”⁸.

Відтак Центральна Рада, говорилося в Універсалі, змушена була піти на його видання й тим самим стати самій до наведення ладу на своїй землі, організації шкіл та освіти та закликала, що з того часу “кожне село, кожна волость, кожна управа повітова чи земська, яка стоїть за інтереси українського народу, повинна мати найтісніші організаційні зносини з Центральною радою”⁹. Було також висловлено надію, що неукраїнські народи, які проживають на території України, разом з українцями будуть будувати автономний устрій.

Центральна Рада звертається до українського народу також із надією на розуміння ним потреби у коштах, в яких відмовив їй Тимчасовий уряд на організацію автономного ладу в Україні: “Треба дужих, сміливих рук. Треба великої народної праці. А для успіху той праці насамперед потрібні великі кошти (гроші). До сього часу український народ всі кошти свої оддавав у Всеросійську центральну казну, а сам не мав, та немає й тепер від неї того, що повинен би мати за се. І через те ми, Українська Центральна рада, приписуємо всім організованим громадянам сіл і городів, всім українським громадським управам і установам з 1 числа місяця липня (іюля) накласти на людність особливий податок на рідну справу і точно, негайно, регулярно пересилати його в скарбницю Української Центральної ради”¹⁰.

Крім того, Універсалом закликалося перебирати на виборні посади неприхильних українській справі людей на її симпатиків, а також зазначається, що Всеукраїнські Установчі збори мають затвердити лад, встановлений в Україні, та закони, ухвалені Українською Центральною Радою чи Українським Соймом.

Відтоді відбулася справді колосальна трансформація українського національно-культурницького руху на національно-визвольний рух, який виокремився із загальноросійської революційно-демократичної конгломерації й набув ознак національного політичного автономізму. Фактично ж саме з дня проголошення Центральною Радою свого І Універсалу й розпочався новий виток Української революції, який де-факто тривав до 7 (20) листопада 1917 р., коли було проголошено Українську Народну Республіку (УНР), а де-юре – до 9 (22) січня 1918 р., коли IV Універсалом Центральна Рада проголосила державну самостійність УНР.

Після прийняття І Універсалу, що проголошував автономію України, Комітет Центральної Ради 15 червня 1917 р. ухвалив “організувати Генеральний секретаріат Української Центральної Ради, який має завідувати справами внутрішніми, фінансовими, продовольчими, земельними, хліборобськими, міжнаціональними і іншими в межах України і виконувати всі постанови Центральної Ради, які цих справ торкаються”¹¹. Тоді ж було обрано вісім перших його членів.

26 червня 1917 р. V сесія Центральної Ради ухвалила резолюцію, де Генеральний секретаріат іменувався “найвищим народоправним органом українського народу і його найвищою владою”. Проте така оцінка щодо виконавчого органу викликає сумніви, бо і “де-юре”, і “де-факто” не відповідала дійсності. Створення Генерального секретаріату знаменувало початок розмежування владних функцій. Центральна Рада зосереджувалася більше на стратегічно законодавчій діяльності, дедалі набувала рис парламентської інституції, а Генеральний Секретаріат брав на себе функції виконавчого органу і поступово перетворювався у справжній український уряд. Остаточний же склад Генерального секретаріату у грудні 1917 р. становив 18 осіб.

Перше засідання Генерального секретаріату відбулося вже 16 червня, “на якому обговорювались питання, що торкаються організації роботи Секретаріяту”¹². В. Винниченко вказував, що очолюваний ним щойно створений виконавчий орган Центральної Ради не був міністерською інституцією в звичайному розумінні, “але це була рада міністрів для української свідомої організованої демократії. Це був уряд для тих, хто почував над собою примус законів духу, а не законів фізичної сили”. Відтак, додавав він, “Генеральний Секретаріат у тому періоді свого існування не мав ніякої влади, яку має звичайний уряд”¹³. Невдовзі, 27 червня 1917 р., у своїй першій декларації Генеральний секретаріат заявив про себе як про виконавчий орган Центральної Ради і поставив собі за мету “перетворення моральної влади в публічно-правову, повномочну, з усіма властивими їй компетенціями, функціями і апаратами”¹⁴.

Прийняття І Універсалу та створення Генерального Секретарату змусили Тимчасовий уряд вислати до Києва свою делегацію в складі міністрів М. Терещенка та І. Церетелі. Пізніше до них приєднався міністр юстиції А. Керенський. З українського боку участь в переговорах брали: М. Грушевський, В. Винниченко, С. Петлюра. Результатом стало визнання Центральної Ради крайовим органом управління в Україні. Шовіністичні кола Росії були шоковані «нахабством» українців – I Універсалом. Тимчасовий уряд та преса наввипередки змагалися у звинуваченнях України у “зраді”, “сепаратизмі”, “прориві фронту” та інших смертних гріхах. 29 червня 1917 р. до Києва прибула делегація Тимчасового уряду. Після двох днів дебатів було знайдено компроміс. Петроградські міністри погодилися, щоб Центральна Рада виробила статут автономії України з умовою, що його буде подано на остаточне затвердження Всеросійських установчих зборів.

З свого боку провідники Центральної Ради виробили текст нового Універсалу, який мав бути оголошений одночасно з Декларацією Тимчасового уряду в один день.

Після бурхливих дебатів, 3 (16) липня 1917 р. російський уряд своєю постановою офіційно затвердив Генеральний секретаріат як підпорядкований йому крайовий виконавчий орган Центральної Ради в Україні¹⁵. Україну було визнано окремою територіально-адміністративною одиницею Російської республіки із своїм представницьким і виконавчим органом. Про це Центральну Раду було повідомлено телеграфом.

Того ж дня (3 липня 1917 р.) в своєму ІІ Універсалі Центральна Рада повідомила народові: “Визначаючи що доля всіх народів Росії міцно зв’язана з загальними здобутками революції, ми рішуче ставимось проти замірів самовільного здійснення автономії України до Всеросійського Учредительного Зібрання”¹⁶. Цей акт був компромісом між Центральною Радою та Тимчасовим урядом: останній визнавав Центральну Раду і Генеральний Секретаріат як крайовий орган України і водночас Генеральний Секретаріат ставав органом центрального російського уряду в Петрограді. Зі свого боку, Українська Центральна Рада визнавала Всеросійські установчі збори, а до їх скликання зобов'язувалася не робити самовільних кроків до здійснення автономії України.

Відтак, фактично заявлялося про відмову від проголошеної І Універсалом автономії (дослівно: “Вважаючи, що утворення краєвого органу Временного правительства на Україні забезпечує бажане наближення управління краєм до потреб місцевої людності в можливих до Учредительного зібрання межах, і визнаючи, що доля всіх народів Росії міцно зв’язана з загальними здобутками революції, ми рішуче ставимось проти замірів самовільного здійснення автономії України до Всеросійського Учредительного зібрання”¹⁷). Разом з тим шлях до автономії мав бути узгоджений з Петроградом, а Центральна Рада тим часом “в згоді з національними меншостями України підготовлятиме проекти законів про автономний устрій України для внесення їх на затвердження Учредительного зібрання”¹⁸. До скликання ж всеросійських Установчих зборів, як випливає з Універсалу, усі свої законодавчі ініціативи вона мусіла б подавати на узгодження до петроградського Тимчасового уряду.

Крім того, Центральна Рада мала поповнитися представниками від інших народів, які живуть в Україні. Саме така (поповнена) Центральна Рада повинна була утворити Генеральний Секретаріат, склад якого мав затвердити Тимчасовий уряд. Генеральний Секретаріат відтоді виступав “як носитель найвищої крайової влади Временного правительства на Україні”¹⁹. Далі ж у документі Генеральний Секретаріат без ретуші називався органом Тимчасового уряду. Під його ж контролем мали формуватися й українізовані військові частини в складі заальної російської армії, а Центральна Рада “матиме своїх представників при кабінеті військового міністра, при Генеральному штабі і при Верховному головнокомандуючому, які будуть брати участь в справах комплектування окремих частин виключно українцями”²⁰, які по суті з юридичної точки зору були б у цьому процесі лише спостерігачами і не більше.

Слід також зауважити на ще одну суттєву деталь – ІІ Універсалом не окреслювалася навіть номінальна територія України, а отже й географія компетенції як Генерального Секретаріату, так і Центральної Ради, що фактично де-юре означало їхню претензію лише на моральне представництво інтересів українського народу перед загальноросійською владою.

Таким чином Тимчасовий уряд домігся своєї мети – юридичного та фінансово-економічного підпорядкування загальноросійській владі українського політичного керівництва і крайових виконавчих структур. То був окреслено певний крок відступу автономної України, політична поразка провідників Центральної Ради, зумовлена їхньою неспроможністю опанувати адміністративно-політичною і фінансово-економічною ситуацією в поєднанні з автономістською хворобою відчуття неповноцінності державотворчих можливостей українства, а по суті справи самих себе.

Тим не менш, наслідки перемовин в Києві було помічено по той бік фронту Першої світової. Так, наприклад, 9 серпня 1917 р. австрійське відомство з питань цензури повідомляло Інформаційному відділу Головного армійського командування, “що всупереч спротиву Тимчасового уряду створено Кабінет Міністрів України під назвою “Генеральний Секретаріат Української Центральної Ради””²¹. До відома компетентних органів у Відні також доводилося про визнання новоствореного київського уряду делегацією Тимчасового уряду. При цьому віденські доповідачі, прагнучи визначити статус державного устрою тогочасної революційної Росії та місця в ньому України після прийняття ІІ Універсалу, зазначили: “Відносини, що склалися таким чином між Україною та Росією, можна порівняти з відносинами між Угорщиною та Австрією”²². З юридичної точки зору така аналогія була цілком допустимою, проте дійсний стан справ був набагато складнішим для Києва.

15 липня 1917 р. Комітет Центральної Ради своєю постановою затвердив оновлений склад Кабінету В. Винниченка. 16 (29) липня 1917 р., відповідно до домовленості з представниками Тимчасового уряду, Центральна Рада затвердила й “Статут Вищого Управління Україною”, в якому тимчасово визначалася що Генеральний Секретаріат є “найвищим крайовим органом управи на Україні”, формується в цілому Центральною Радою (через її Комітет) і відповідає перед нею, а затверджується Тимчасовим урядом²³. Визначався також його склад – 14 генеральних секретарів (в справах внутрішніх, фінансових, військових, харчових, земельних, юстиції, освіти, національних, торгу, промисловості, пошти й телеґрафу, праці, доріг), а також генеральний контролер і генеральний писар. При цьому при генеральному секретареві в національних справах призначалися три товариша (заступника) секретаря – від росіян, євреїв і поляків.

Влада Генерального Секретаріату в Україні (знову ж без зазначення її територіальних меж) мала здійснюватися “через усі урядові органи”, які передбачалося усі йому підпорядкувати. Які з цих урядових органів й у яких випадках, повинні були б мати безпосередні зносини з Тимчасовим урядом (а не за посередництва Генерального Секретаріату) також мав визначити сам Секретаріат. Ним же (або підвладними йому органами) передбачалося й призначати усі урядові посади в Україні, коли вони не виборні. Щоправда які то були урядові органи та посади не конкретизувалося.

Крім того, згідно із Статутом, при Тимчасовому уряді мала запровадитися посада статс-секретаря для справ України, якого призначував би сам Тимчасовий уряд, але за згодою з Центральною Радою. Статс-секретар мав пильнувати інтереси України в усій роботі Тимчасового уряду й в разі потреби пересилати його законопроекти через Генеральний Секретаріят на розгляд Центральної Ради.

В свою чергу Генеральний Секретаріят мав передавати на санкцію Тимчасового уряду ті законопроекти, які розглянула й ухвалила Центральна Рада. На затвердження Тимчасвим урядом Генеральний Секретаріят також зобов’язувався передавати тимчасові обрахунки видатків на потреби України, які розглянула та ухвалила Центральна Рада. Ці асигновані Петрограда кошти мали надходити на рахунок Центральної Ради, а розпоряджатися ними повинен був Генеральний Секретаріят відповідно до бюджету, ухваленому Центральною Радою.

Іншим спектром Статуту вищого управління Україною були взаємини між Генеральним Секретаріатом та Центральною Радою. Так, зазначалося, що її розгляд мали передаватися лише ті справи, які самі генеральні секретарі вважали за найважливіші. Разом з тим Генеральний Секретаріат був відповідальним перед Центральною Радою за свою діяльність, яку вона могла контролювати шляхом запитів з усіх справ. В перервах же між сесіями Центральної Ради Генеральний Секретаріят був відповідальним перед її Комітетом, а у випадку незгоди генеральних секретарів з постановами Комітету, справа переносилася на розгляд Центральної Ради, яка мала б бути скликана негайно. При цьому форму та регламент своє роботи Генеральний Секретаріат встановлював самостійно відповідним наказом. Всі акти Центральної Ради та її Комітету мали контрасигнуватися Генеральним Секретаріатом. У випадку ж висловлення Центральною Радою недовіри Генеральному Секретаріатові, він мусів подати у відставку.

Згідно із Статутом, усі закони Тимчасового уряду мали силу в Україні “від дня проголошення їх у Крайовім Урядовім Вістнику на українській мові”²⁴. Лише в надзвичайних випадках Генеральний Секретаріят мав право оприлюднити їх в інший спосіб. При цьому усі закони, адміністративні приписи й постанови, що були проголошені (оприлюднені) українською мовою, мали публікуватися також російською, єврейською та польською мовами²⁵.

Аналізуючи пункти Статуту, Д. Дорошенко відмітив, що “це був акт чисто політичного, декларативного значіння і що в ньому зовсім мало було звернуто уваги на те, як же практично, в житті, розвиватимуться нормовані цим актом відносини”²⁶. Зазначивши на тому, що в Статуті, перш за все, зовсім не було окреслено території, яка охоплювалася тогочасним політичним поняттям “Україна”, він справедливо вказав і на інші недоліки як документу, так і його авторів (а загалом – провідників Цетральної Ради): “Не було нічого сказано також про бюджет нової установи [Генерального секретаріату – П.Г.-Н.]. Не було ніяких конкретних вказівок, як, яким способом здійснюватиметься влада Ген[ерального] Секретаріяту (§5) над урядовими органами, причім §6 явно позбавив Ген[еральний] Секр[етаріат] юрисдикції над губерніяльними комісарами, повітовими і т.д., бо вони були на той час виборні. Взагалі Статут був умисне або несвідомо зложений так, що практичне його здійснення було неясне і мусіло вести до різних непорозумінь.

Єсть підстави думати, що автори “Статуту” справі не здавали собі справи про його практичну непридатність. Вони взагалі мало задумувались над тим, що таке реальна влада, що таке ведення адміністрації її народного господарства. Вони мислили теоретичними категоріями і загальними поняттями, вони замкнулись в тісні рамки парламентського життя, думаючи, що можна регулювати життя краю при помочі відозв, резолюцій і декларацій. І власне тому, що часи, які переживалися, були часами революції, коли події розвивалися гарячковим темпом, Ц[ентральна] Рада, прикована до вироблення формул і статутів, почала відставати від реального життя і тратити вплив в тих кругах, які ще недавно стояли за нею”²⁷.

Щоправда, в такому вигляді ця “перша Конституція України” (як називав Статут М. Грушевський) проіснувала недовго. Після кривавих липневих подій в Петрограді ситуація змінилася, спад революційної хвилі та нахил вправо був очевидний. Невдовзі (4 серпня 1917 р.) в Петрограді Тимчасовим урядом було вироблено “Інструкцію” для Генерального Секретаріату. “Інструкція” у свій спосіб визначала повноваження уряду автономної України та його правовий статус щодо загальноросійської влади.

Зокрема в ній наголошувалося, що Генеральний Секретаріат був вищим органом місцевого врядування Україною від Тимчасового уряду й призначався він саме Тимчасовим урядом (хоч і з пропозиції Центральної Ради). Такий статус Генерального Секретаріату мав бути непорушним до часу вирішення справ з місцевого урядування всеросійськими Установчими зборами.

При цьому Тимчасовий уряд чітку визначив ареал поширення повноважень Генерального Секретаріату (відтак й територію, на яку росіяни готові були за певних умов і застережень впровадити українську автономію, а саме лише на 5 губерній: Київську, Волинську, Подільську, Полтавську і Чернігівську. При цьому зі складу Чернігівщини виключалися Мглинський, Сурожський, Стародубський та Новозибківський повіти. Щоправда в Інструкції застерігалося, що повноваження Генерального Секретаріату “можуть бути поширені і на інші губернії чи частини їх, в тім разі як утворені в цих губерніях на основі постанови Тимчасового уряду земські інституції висловляться за бажаність такого поширення”, що мало відіграти швидше ролю заспокійливої пігулки (на штиб “обіцянки-цяцянки”) для українців.

Інший аспект жорсткої позиції та непоступливості росіян виявився в питанні чисельного складу генеральних секретарів. Замість бажаних українцями чотирнадцять Тимчасовий уряд погоджувався лише на дев’ятьох: внутрішніх справ; фінансів; хліборобства; освіти; торгу і промисловості; праці, а також секретаря з національних справ і генерального писаря. До них додавався ще генеральний контролер. Більше того, на вимогу Інструкції “з числа секретарів не менше чотирьох повинні бути заміщені з осіб, які не належать до української національності”²⁸. При Секретаріаті з національних справ запроваджувалися три посади товаришів секретаря з тим, щоб всі чотири найбільш численні національності України мали кожна свого представника в особі секретаря або одного із його товаришів.

До повноважень Генерального Секретаріату Тимчасовий уряд включив розгляд та подання на затвердження у Петроград проектів, що торкалися життя краю та урядування в ньому, причому такі проекти перед їх поданням могли вноситися генеральними секретарями на обговорення до Центральної Ради, а могли й не вноситися й подаватися напряму до Тимчасового уряду. Інструкцією також обіцялося вироблення деталей щодо визначення українських справ в особливому додаткові до неї. Крім того, усі розпорядження та накази Генерального Секретаріату щодо регулювання зносин та життя місцевої влади також повинні були узгоджуватися з російським центральним урядом, як і список кандидатів на урядові посади в Україні.

Інструкцією також вказувалося, що “стосунки вищих державних установ і окремих громадських відомств з секретаріатом і окремими секретарями по належності, а також останніх з вищими державними установами і відомствами робляться через особливого комісара України в Петрограді. Так само йдуть і законодатні пропозиції і проекти, які торкаються місцевих справ України, як також і заходи загальнодержавного значіння, які виникли в окремих відомствах або обговорені міжвідомственними і відомственними комісіями і вимагають через особливе відношення до України участи представника управління в зазначених комісіях”²⁹. В негайних і надзвичайних випадках вищі (тобто – російські) державні установи і відомства могли сповіщати про свої накази місцеву владу безпосередньо, одночасно ставлячи до відома про ці накази Генеральний Секретаріат.

Отже де-юре українська національна влада опинялася в цілковитій залежності від загальноросійської влади. Ця Інструкція істотно обмежувала повноваження Генерального Секретаріату як територіально (його юрисдикція поширювалася на п’ять губерній: Київську, Подільську. Полтавську; Волинську та Чернігівську), так і функціонально (замість 14 генеральних сек-ретарів залишалося тільки 9). Крім того, Інструкція була одностороннім актом Тимчасового уряду, тобто видана без погодження з українською стороною, і мала розпрядчо-вказівний характер з чітко вираженими ультимативними ознаками. Крім того, за Інструкцією, роль та місце Центральної Ради в політичному та автономному житті навіть тих п’яти губерній практично перетворювалися на фікцію, зводячи її до дорадчих функцій щодо пропозицій відносно претендентів на посади генеральних секретарів, і тим самим фактично нівелювалися доцільність її існування та моральний авторитет. Тим самим Тимчасовий уряд прагнув підірвати довіру народу не лише до Центральної Ради, але й до українських політичнх партій, розраховуючи в перспективі на загальний спад українського нацонального руху.

Попри це, Центральна Рада погодилася з Інструкцією, хоча в своїй резолюції від 22 серпня й наголосила, що вона (Інструкція Тимчасового уряду) “цілком не відповідає потребам ні тільки українського народу, а й національних меншостей, які живуть на Україні”. Інструкція Тимчасового уряду була прямим запереченням принципів, на яких ґрунтувався Статут вищого управління Україною. Крім того, за нових політичних обставин виконавчий орган автономної України, як і його кошторис, мав бути затверджений Тимчасовим урядом в Петрограді і де-юре йому ж підпорядкованим, а отже українське крайове самоврядування (повносяжна автономія) відтоді перетворювалося на нічим не підкріплену ілюзію.

Оцінка документа (Інструкції) з боку українського керівництва була майже суцільно негативною й такою, що породила гостру конфліктну ситуацію. За кілька років після тих подій голова делегації до Петрограду В.Винниченко з обуренням згадував: “Таким способом замість Конституції ми мали Інструкцію. Основним завданням цього кадетського твору було звести нанівець інститут окремої національної влади на Україні. Навіть саму ідею такої влади витерти з договорного акту.

Через це, насамперед, Генеральний Секретаріат було названо Генеральним Секретаріатом не Центральної Ради, не України, а Тимчасового Правителства… Джерело його повно важностей уже не є українська демократія, не з широких народніх мас він дістає силу, а від Тимчасового Правительства. Отже, виходячи з цього, всі права належали тільки Генеральному Секретаріатові. Центральна ж Рада мала бути при йому немов би якимсь дорадчим приватним органом…

Словом, уся Інструкція було ніщо инче, як ціничне, безсоромне й провокаційне ламання угоди 16 липня [за новим стилем – П.Г.-Н.] й одверте бажання видерти з рук українства всі його революційні здобутки”³⁰.

За першою реакцією більшості Центральної Ради (передусім, фракції есерів) – відкинути інструкцію, поступово гору почала брати точка зору поміркованих соціал-демократів, уособлювана В.Винниченком. Вона ґрунтувалася на тому, що в момент, який може бути використаний реакцією проти революції, керуватися емоціями, а не тверезим розрахунком – не лише необачно, але й шкідливо, навіть злочинно. “Відкинувши інструкцію, ми зірвемо [угоду] з неукраїнською демократією, а без її підтримки трудно нам буде справитися з контрреволюцією, – доводив він на сесії Української Центральної Ради. – В результаті: ростіч з не-україцями, розділ між самою українською демократією, сварки й може різня – а організаційної роботи не може бути. Говорять про заклик народу до рішучої боротьби. Та забувають на загальне воєнне положення. Для нас небажаний прорив фронту й поява німців. Спинитися тільки при організаційній роботі при розриві, нам не вдасться. Наш розрив зрозуміють народні маси по своєму, переходячи від слова до діла, а розвитку їх поступовання ми не хочемо передбачити. Тому треба виходити від розуму, а не від почування… Я передбачаю настрій в разі відкинення Інструкції: не буде Центральної Ради, а буде нелегальна організація. Зачнеться упадок, апатія. Не треба позволити себе спровокувати!”³¹.

У момент обговорення питання аргументи В.Винниченка переважили і, врешті, переміг саме його підхід, хоч і критики запропонованої фракцією УСДРП резолюції виявилося вдосталь, а есери та позапартійні депутати висували власні проекти резолюцій. У схваленому 9 серпня 1917 р. документі (за – 247, проти – 16, утрималось – 62) вказувалося на всі недоречності і неприйнятні моменти інструкції Тимчасового уряду (порушення угоди від 3 липня 1917 р., недовіра до української демократії, імперіалістичні тенденції російської буржуазії тощо). Центральна Рада визнала за необхідне подати на затвердження Тимчасового уряду 9 з 14 генеральних секретарів, означених в інструкції, а також доручити Малій Раді і Генеральному Секретаріатові виробити статут, що визначав би відносини між Центральною Радою та її Генеральним Секретаріатом³².

Водночас ситуація з виробленням ставлення до Інструкції спричинила і першу урядову кризу. Річ у тім, що В.Винниченко, на якого в ході обговорення Інструкції посипалися критичні стріли, як на голову делегації до Петрограду, заявив, що складає з себе повноваження керівника Генерального Секретаріату незалежно від розгляду питання в Центральній Раді. На перший погляд, це був значною мірою імпульсивний крок ґонорової, ображеної та втомленої людини. Однак істотніші причини кризи в Генеральному Секретаріаті корінилися глибше. Так, Д.Дорошеко вбачав їх у амбіціях українських есерів. Критику останніми В.Винниченка і соціал-демократичної більшості він вважав несуттєвою, почасти надуманою. Від позицій соціал-демократів і есерів дещо відрізнялася позиція есефів, одному з лідерів яких – Д.Дорошенку в ході консультацій було вирішено довірити керівництво Генеральним Секретаріатом³³.

Д.Дорошенко вважав, що програму й тактику українства слід було базувати не на тимчасовій слабкості центрального уряду, не на боротьбі за рамки формальних взаємин з Петроградом, а на внутрішньому будівництві, на “націоналізації цілого суспільного життя на Україні. А до цього будівництва треба було притягти …як найширші круги українського населення, в тім числі й землевласницькі, кріпко зв’язані з краєм, з його інтересами. Будувати нову Україну за допомогою лише тих, в значній мірі здеклясованих кругів, що наповняли ряди членів Ц[ентральної] Ради, і на космополітичній “революційній демократії, що засідала там же яко “меншосте”, – він вважав – …ледве чи здійснимим. Що ж до об кроєння території автономної України… нашим ділом було би наладнати життя у їй так, що вона, являючись осередком упорядкованого життя серед усе зростаючої всеросійської анархії, служила б аттракційною силою, яка дуже скоро притягла би решту українських територій і приєднала би їх до основного пня”³⁴.

Однак виголошена Д.Дорошенком в означеному дусі урядова програма не була сприйнята Центральною Радою, що майже вся складалася з лівих елементів. Відтак 18 серпня він остаточно відмовився від посади голови Генерального Секретаріату, яку знов посів В.Винниченко. 21 серпня 1918 р. на засіданні Малої Ради він оголосив новий склад Секретаріату.

Слід зазначити, що через практичну непристосованість Статуту вищого управління Україною, під час формування Генерального Секретаріату фракції Малої Ради здебільшого змушені були все ж дотримуватися положень інструкції Тимчасового уряду від 4 серпня 1917 р., а не статуту Генерального Секретаріату. Спроби останнього розширити свої повноваження зводилися до підготовки проекта нової інструкції, але потім було прийнято інше рішення – доручити кожному генеральному секретарю виробити інструкцію для свого секретаріату, котра мала стати доповненням і розвитком серпневої інструкції Тимчасового уряду (декларація Генерального Секретаріату від 29 вересня 1917 р.).

Жовтневі події в Петрограді докорінно змінили ситуацію і поставили Центральну Раду перед необхідністю терміново будувати повносяжні державні органи влади. 3 листопада 1917 р. уряд Центральної Ради у своїй декларації під титулом “Від Генерального Секретаріату України” ультимативно підпорядкував собі всі державні та адміністративні служби і фактично оголосив себе єдиною і вищою виконавчою владою на теренах колишньої підросійської України³⁵. Попри це в Україні всі російські закони і постанови, які були видані до більшовицького перевороту і не були до часу більшовицького перевороту скасовані Центральною Радою, залишалися чинними. Як відомо, в аналогічній ситуації більшовики ламали стару державну машину. Лідери Центральної Ради – навпаки – прагнули пристосувати її до потреб національного самовизначення.

7 листопада (20 – за нов. ст.) 1917 р. Центральна Рада ІІІ Універсалом проголосила створення Української Народної Республіки як федеративної складової демократичної республіки Росія³⁶. Фактично цей Універсал був найповнішим з усіх універсалів Центральної Ради й являв собою також програму основних засад та напрямків державного будівництва новоствореної УНР, що поряд із проголошенням ним новітньої української державності у ХХ ст., робить ІІІ Універсал одним із найважливіших конституційних актів в історії нашого народу.

Аби не бути звинувачуваною у сепаратизмі Центральна Рада зауважила, що причиною випуску цього Універсалу стало те, що у північних столицях (в Петрограді та Москві) “іде межиусобна і крівава боротьба. Центрального правительства нема, і по державі шириться безвласти, безлад і руїна”, а УНР проголошувалося “во ім’я рятування всеї Росії”¹. В Універсалі, зокрема, зазначалося: “Не відділяючись від республіки Російської і зберігаючи єдність ії, ми твердо станемо на нашій землі, щоб силами нашими помогти всій Росії, щоб вся республіка Російська стала федерацією рівних і вільних народів”³⁸.

Універсалом оголошувалося, що відтоді й до скликання Українських Установчих зборів уся законодавча влада в УНР належить Центральній Раді, а виконавча – Генеральному Секретаріатові, який вперше офіційно був названий урядом Центральної Ради. Вона ж вперше сама визначила територію УНР, до якої були включені підросійські землі, “заселені у більшості українцями: Київщина, Поділля, Волинь, Чернігівщина, Полтавщина, Харківщина, Катеринославщина, Херсонщина, Таврія (без Криму)”³⁹. Водночас, в Універсалі вперше пролунали ознаки соборницьких намірів Центральної Ради, щоправда обмежені рамками колишньої Російської імперії та ідеями демократизму, коли зауважувалося, що “остаточне визначення границь Української Народної Республіки, що до прилучення частин Курщини, Холмщини, Вороніжчини і суміжних губерній і областей, де більшість населення українське, має бути встановлено по згоді організованої волі народів”⁴⁰.

Універсалом було вказано на кардинальні зміни в житті країни та народу, що мали б розвинути революційні соціальні та демократичні перетворення. Зокрема вказувалося, що на території УНР:

• скасовується право приватної власності на землю (“поміщицькі та інші землі нетрудових хазяйств сільськогосподарського значіння, а також на удільні, монастирські, кабінетські та церковні землі”, котрі оголошувалися власністю трудового народу і мали перейти до нього без викупу);

• встановлюється 8-годинний робочий день “по всіх підприємствах”;

• встановлюється державний контроль над продукцією (задля “рівномірного розпреділення продуктів споживання і кращої організації праці” Генеральному секретарству праці приписувалося разом з представництвом від робітництва встановити державний контроль, пильнуючи при цьому “інтересів як України, так і цілої Росії”);

• скасовується смертна кара;

• оголошується амністія для політичних в’язнів і затриманим за політичні виступи;

• запроваджувалася національно-персональна автономія “народам: великоруському, єврейському, польському та іншим на Україні”;

• гарантувалося право і можливість вживання місцевих мов у зносинах з усіма установами;

• оголошувалася свобода слова, друку, віровизнання, зборів, союзів, страйків, недоторканість особи й помешкання;

• буде встановлено справедливий суд “відповідний духові народу”;

• буде закріплено і розширено права місцевого самоврядування, “що має бути найкрайщою основою вільного демократичного життя”⁴¹.

Крім того, в Універсалі Центральна Рада заявила про своє прагнення якнайшвидшого встановлення миру на Східному та інших фронтах Першої світової війни, задля чого пообіцяла вжити “рішучих заходів, щоб через центральне правительство [Росії] примусити і спільників, і ворогів негайно розпочати мирні переговори”. При цьому зазначалося на плани дбати, аби на майбутньому мировому конгресі “права народу українського в Росії і по за Росією не було в замиренню порушено”⁴².

Наприкінці Універсалу було розміщено заклик: “Іменем Народної Республіки в федеративній Росії ми, Українська Центральна рада, кличемо всіх до рішучої боротьби з усяким безладдям і руїнництвом та до дружнього великого будівництва нових державних форм, які дадуть великій і знеможеній республіці Росії здоровля сили і нову будучину”⁴³. Такі форми мали виробити Українські та Всеросійські Установчі збори. Днем виборів до Українських Установчих зборів було призначено на 27 грудня 1917 р., а днем їх скликання – 9 січня 1918 р.

Після видання Універсалу Центральна Рада 25 листопада 1917 р. ухвалила Закон “Про виключне право Центральної Ради видавати законодавчі акти УНР”, в якому, зокрема, зазначалося, що до часу, поки не буде сформовано Федеративної Російської Республіки і створено її Конституцію, виключне і неподільне право видавати закони для УНР належатиме Центральній Раді. Ним також визначалося, що всі закони і постанови, які мали силу на території України до 27 жовтня 1917 р. (тобто всі юридичні акти російського центрального уряду, що діяли до більшовицького перевороту), оскільки вони не змінені й не скасовані універсалами, законами та постановами Центральної Ради, матимуть чинність й надалі як закони і постанови УНР. Право ж здійснення урядування в Україні надавалося Генеральному Секретаріатові УНР, який міг видавати відповідні розпорядження на підставах законодавчої бази Російської Республіки, що мала чинність до більшовицького перевороту і не була скасована Центральною Радою⁴⁴. Цей акт фактично заклав правові основи державного будівництва УНР.

Фактично ж, за умов невизнання Центральною Радою нововстановленої влади більшовиків у Петрограді, було покладено початок новому етапу в історії України – руху до юридичного та практичного втілення у життя процесу створення незалежної Української держави.

Невдовзі агресія більшовиків прискорила державотворчі процеси в УНР. Швидке просування загонів Муравйова до Києва й потреба в укладанні мирового договору на переговорах з Центральними державами у Бересті змусили провідників Центральної Ради відійти від своїх автономістсько-федералістських переконань й де-юре змінити державний статус УНР.

Як наслідок, 9 січня (22 січня за нов. ст.) 1918 р. IV Універсал Центральної Ради проголосив УНР «самостійною, ні від кого незалежною, вільною суверенною державою українського народу»⁴⁵.

В своєму IV Універсалі Центральна Рада спробувала обумовити й пояснити причини свого самостійництва: “Чотири роки лютої війни знесилили наш край і людність. Фабрики товарів не виробляють. Заводи спиняються. Залізниці розхитані. Гроші в ціні падають. Хліба зменьшується. Насуває голод. По краю розплодились юрби грабіжників і злодіїв, особливо, коли з фронту посунуло військо, счинивши криваву різню, заколот і руїну на нашій землі.

Через усе це не могли відбутися вибори в Українські Установчі збори в приписаний нашим попереднім Універсалом час, і ці Збори, призначені на нинішній день, не могли зібратись, щоб прийняти з наших рук нашу тимчасову найвищу революційну владу над Україною, установити лад в Народній Республіці нашій і організувати нове правительство.

А тим часом Петроградське правительство народних комісарів, щоб привернути під свою владу вільну Українську Республіку, оповістило війну Україні і насилає на наші землі свої війська красногвардейців – большевиків, які грабують хліб у наших селян і без всякої плати вивозять його в Росію, не жаліючи навіть зерна, наготовленого на засів, вбивають неповинних людей і сіють скрізь безладдя, злодіяцтво, безчинство”⁴⁶. На далі було піддано жорстокій критиці політику більшовиків, яка вела до громадянської війни.

Саме аби уникнути цих лих та кровопролиття й було проголошено самостійність УНР, яка з усіма сусідніми державами прагне жити у добросусідстві, а відтак “ні одна з них не може втручатися в життя самостійної Української Республіки”⁴⁷. В цій Республіці влада належатиме лише народові України, від імені якого будуть обрані Українські Установчі збори, а правитиме – Центральна Рада, як представництво робочого народу, селян, робітників і солдатів, та її виконавчий орган – Рада Народних Міністрів (переіменований Генеральний Секретаріат).

Універсалом новому урядові доручалося насамперед продовжити розпочаті раніше переговори про мир з Центральними державами цілком самостійно й довести їх до кінця, а також дати рішучу відсіч насланим з Петрограда більшовицьким насильникам.

Крім того, в процесі триваючої демобілізації, Універсалом приписувалося “роспустити армію зовсім, а потім замість постійної армії завести народню міліцію, щоб військо наше служило охороні робочого народу, а не бажанням пануючих верств”⁴⁸.

Зруйновані війною й демобілізацією місцевості мали бути відновлені за допомогою державного скарбу.

По завершені демобілізації урядові доручалося провести перевибори до місцевих (волосних, повітових) рад та міських дум. Універсал зобов’язав “правительство додати до помочі місцевим самоврядуванням ради робітничо-селянських і солдатських депутатів, вибраних з місцевих людей”⁴⁹, тобто з’явилася, точніше – легалізувалася, ще одна ланка у структурах місцевої влади, оскільки Ради не припиняли своєї діяльності.

Універсалом було підтверджено скасування приватної власності на землю та її соціалізацію. При цьому обіцялося, що відбудеться “передача землі в руки трудящих уже до початку весняних робіт через земельні комітети”⁵⁰. Надра, ліси й водні багатства країни націоналізовувалися, а відроджена промисловість мала перейти на мирний стан праці. Державою гарантувалася соціальна захищеність безробітним та скаліченим (інвалідам).

Крім того, встановлювалася державна монополія на зовнішню та основні галузі внутрішньої торгівлі. Урядові УНР доручалося розробити і представити на затвердження Центральній Раді відповідні закони, а також закони про державну монополію заліза, вугля, шкіри, тютюну та інших продуктів і товарів.

Раді Народних Міністрів наказувалося також встановити державно-народний контроль над усіма банками, обгрунтовуючи це тим, що вони “кредитами (позиками) нетрудовим масам допомагали визискувати класи трудові”, а свою позичкову політику спрямовували на спекуляцію та ріжну банкову експлуатацію (визиск).

Боротьба чи повстання проти УНР, як і намір повернути старий порядок, мали визначатися й каратися як державна зрада.

IV Універсал підтверджував демократичні свободи, оголошені у ІІІ Універсалі, а також від імені Центральної Ради запевнив, що в УНР всі нації користуватимуться правом національно-персональної автономії.

Після прийняття IV Універсалу Центральною Радою було прйнято низку законів, основними з яких, були закони: про 8-годинний робочий день (25 січня), про земельну реформу (31 січня), про державний герб (1 березня), про запровадження нової грошової одиниці – гривні (1 березня), громадянство в УНР та територіально-адміністративний поділ України (2 березня) та інші.

Центральна Рада займала особливе місце в структурі вищих органів УНР. У III Універсалі вказувалося, що Центральна Рада була поставлена українським народом “разом з братніми народами України... берегти права, здобуті боротьбою”⁵¹, а IV Універсалом додавалося: “Ми, Українська Центральна Рада, представниця робочого народу – селян, робітників і солдатів”⁵². У деклараціях Генерального Секретаріату вживаються правові означення Центральної Ради: “законодавчий орган”, “представницький орган”, нарешті, “революційний, демократичний парламент”.

Втім, незважаючи на всі ознаки парламенту, Центральна Рада мала свою певну специфіку. По-перше, від самого початку в основоположних документах Центральної Ради постійно декларувалося, що вона є тимчасовим органом, який має припинити свою діяльність, після скликання Українських Установчих зборів. По-друге, Центральна Рада формувалася не шляхом загальних виборів, а на основі делегування до її складу представників різних “демократичних” громадських організацій, а тому вона не була повноважним українським представницьким органом (парламентом), а швидше передпарламентом.

Правове регулювання діяльності вищого органу виконавчої влади УНР здійснювалось на підставі III та IV Універсалів Центральної Ради та затверджених нею урядових декларацій. Однак ці документи містили багато узагальнень й чітко не вказували на форму державності, не визначали принципів формування, структури, юридичного статусу та компетенції гілок влади тощо.

1 лютого 1918 р. Мала Рада надала надзвичайні повноваження Раді Народних Міністрів. Зокрема, без згоди Центральної Ради, уряд мав право підписувати міжнародні угоди на будь-яких умовах. Це рішення дозволило делегації УНР 8 лютого 1918 р. укласти військову конвенцію між УНР та Німеччиною й Австро-Угорщиною. Ця конвенція та Берестейській договір (від 9 лютого), укладені делегацією УНР з Центральними державами, стали правовою основою для введення союзницьких військ в Україну та звільнення її від більшовицької окупації.

На час проголошення самостійності УНР, Республіка все ще не мала своєї Конституції, хоча й її проект існував. Він розроблявся ще з 20 червня 1917 р. спеціально створеною Комісією Центральної Ради (голова М. Левитський, секретар М. Шраг), склад якої вже у липні досяг 100 осіб (71 українець, 11 росіян, 8 євреїв, 2 німці, 2 поляки, по одному білорусу, татарину, молдаванину, чеху, болгарину, греку)⁵³. Комісія протягом листопада підготувала і в середині грудня 1917 р. опублікувала “Проект Конституції Української Народної Республіки”. Згідно зі змістом цього документа Україна повинна була стати автономною частиною Федеративної Республіки Російської і реалізовувати суверенітет українського народу разом з іншими народностями, які мешкають на її території, через Українські всенародні збори, за винятком певних прав, що добровільно передавалися центральним органам федерації. Серед них: іноземні відносини, питання війни і миру, встановлення одиниць мір, ваги і монети, митне законодавство, унормування правил зв’язку і транспорту, охорона торгівлі і мореплавства за кордоном, загальні засади громадянства, цивільного, карного і процесуального законодавства, санітарних і карантинних правил, охорона авторської власності і патентів, нагляд за додержанням прав національних меншин.

Втім, на межі 1917–1918 рр. Центральній Раді не вдалося ухвалити Проект Конституції УНР, який було представлено 10 грудня 1917 р.⁵⁴, а отже її положення так і не набули чинності. Утім, процес організації урядового і державного життя в Україні тривав і, хоча й повільно, але прогресував. Він продовжувався й після завершення “одіссеї” керівних органів УНР до західних кордонів, повернення до Києва 9 березня 1918 р. 29 квітня 1918 р. Центральна Рада таки прийняла Основний закон Республіки (Статут про державний устрій, права і вільності УНР), який був майже ідентичний проекту від 10 грудня 1917 р.

Майже весь основний варіант Проекту Конституції 1917 р. (зокрема, УНР вже не передбачалася як федеративна частина Росії, а визначалася самостійною державою) увійшов до основоположних засад Конституції УНР. Цей варіант дороблявся у вкрай знервованій обстановці, коли Центральна Рада доживала останні дні, а ухвалений він був формально, поспіхом за доповіддю заступника голови Центральної Ради А. Степаненка перед Малою Радою 29 квітня 1918 р.

Відтак, цілком слушною є думка, що саме з УНР пов’язані головні державно-правні акти визвольної боротьби – ІІІ і IV Універсали (зо всіма їхніми хибам і слабостями тогочасної української політичної думки), мусимо бачити в них “метрику народження” новітньої України, або, іншими словами, без УНР не було б ні Гетьманщини, ні УРСР⁵⁵. За УНР також були закладені паростки вітчизняної державної організації й розпочався процес формування та становлення інституту держави в Україні новітнього зразка.
______________________
1. Центральний державний архів вищих органів влади і державного управління України (ЦДАВО України). – Ф. 1115. – Оп. 1. – Спр. 1. – Арк. 185–185 зв.
2. Вістник Української Народньої Республіки. – 1919. – 7 лютого.
3. Слово. – 1920. – 31 жовтня.
4. Дорошенко Д. Історія України. 1917–1923 рр.: В 2 т. – Т. І. – К., 2002. – С.53.
5. ЦДАВО України. – Ф. 1115. – Оп. 1. – Спр. 4. – Арк. 9 зв.
6. Там само.
7. Там само.
8. Там само.
9. Там само.
10. Там само.
11. Нова Рада. – 1917. – 13 червня.
12. Народня воля. – 1917. – 17 червня.
13. Винниченко В. Відродження нації. – Київ; – Відень, 1920. – Ч. І. – С. 226.
14. Українська Центральна Рада. Документи і матеріали. – Т. 1. – К.: Наукова думка, 1996. – С. 158.
15. Вісти з Української Центральної Ради. – 1917. – № 10. – червень.
16. ЦДАВО України. – Ф. 1115. – Оп. 1. – Спр. 5. – Арк. 10–11; Нова Рада. – 1917. – 4 липня
17. Там само.
18. Там само.
19. Там само.
20. Там само.
21. Ereignisse in der Ukraine 1914–1922 deren Bedeutung und historische Hintergunde.– Philadelphia: Ferdinand Berger & Sohne, OHG, Horn, N.O., 1966. – Band I. – S. 258–259.
22. Там само. – S. 259.
23. ЦДАВО України. – Ф. 1115. – Оп. 1. – Спр. 1. – Арк. 10–12; Вісти з Української Центральної Ради. – 1917. – № 18. – листопад.
24. Там само.
25. Там само.
26. Дорошенко Д. Історія України, 1917–1923. – К.: Темпора, 2002. – Т. І. – С. 106.
27. Там само. – С. 106–107.
28. Нова Рада. – 1917. – 6 серпня; Вестник Временного правительства. – 1917. – 5 (18) августа.
29. Там само.
30. Винниченко В. Відродження нації. – Ч. І. – С.318.
31. Там само. – С.336–337.
32. Солдатенко В.Ф. Три Голгофи: політична доля Володимира Винниченка. – К.: Світогляд, 2005. – С.68.
33. Там само. – С.69.
34. Там само. – С.70.
35. ЦДАВО України. – Ф. 1115. – Оп. 1. – Спр. 12. – Арк. 60 зв.
36. Там само. – Спр. 4. – Арк. 9.
37. Там само.
38. Там само.
39. Там само.
40. Там само.
41. Там само.
42. Там само.
43. Там само.
44. Українська Центральна Рада: Документи і матеріали. – Т.1. – К., 1996. – С. 477–478.
45. Державний архів Львівської обл. (ДАЛО) – Ф. 257. – Оп. 2. – Спр. 1389. – Акр. 24; ЦДАВО України. – Ф. 3866. – Оп. 1. – Спр. 228. – Арк. 2.
46. Там само.
47. Там само.
48. Там само.
49. Там само.
50. Там само.
51. ЦДАВО України. – Ф. 1115. – Оп. 1. – Спр. 4. – Арк. 9.
52. ДАЛО. – Ф. 257. – Оп. 2. – Спр. 1389. – Акр. 24; ЦДАВО України. – Ф. 3866. – Оп. 1. – Спр. 228. – Арк. 2.
53. Мироненко О.М. Світоч української державності. Політико-правовий аналіз діяльності Центральної ради. – К., 1995. – С. 119–131.
54. ЦДАВО України. – Ф. 1115. – Оп. 1. – Спр. 1. – Арк. 118–123 зв.
55. Лисяк-Рудницький І. Українська революція з перспективи сорокліття // Лисяк-Рудницький І. Історичні ессе. – С. 43.